運用法治思維和法治方式深化教育改革

［摘  要］謀劃教育改革時要有規(guī)則至上、權力制約與權利保護、程序正義等法治思維。啟動教育改革時要依法、找法，推進教育改革時要用法、靠法。法治不僅是深化教育改革的手段，也是深化教育改革的目標。

［關鍵詞］法治思維；法治方式；教育改革；教育法治

加快推進教育現(xiàn)代化、建設教育強國、辦好人民滿意的教育，必須堅持深化教育改革創(chuàng)新。而深化教育改革創(chuàng)新，必須基于“重大改革要于法有據(jù)”的基本理念，高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協(xié)調，確保在法治軌道上推進改革。改革與法治，如車之雙輪、鳥之兩翼。謀劃教育改革時要有法治思維，推動教育改革時要用法治方式，進行教育改革要先考慮是不是合法。

教育改革必須有法治思維

法治是治國理政的基本方式，也是社會文明的厚重基石。把法治作為治國理政的基本方式，不僅凸顯了法治在國家治理和社會管理中的重要作用，還體現(xiàn)了我們黨在不斷總結歷史經(jīng)驗教訓基礎上，對執(zhí)政規(guī)律的深刻把握，對執(zhí)政使命的決心和擔當。法治思維是指在法治理念的基礎上，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理并形成結論、決定的思想認識活動與過程。法治方式是法治思維的具體行為體現(xiàn)，指各種主體運用法律制定決策、解決糾紛的行為方式。法治思維是建立在法治理念基礎上的，對于其具體內容，學者有多種闡述。有學者認為，法治思維應遵守五項要求，即目的合法、權限合法、內容合法、手段合法、程序合法。有學者認為，法治思維具有五個特點，即規(guī)則思維、權利義務思維、程序性思維、權衡思維和建設性思維。 

運用法治思維深化教育改革，就是在謀劃和推進教育改革的過程中堅持法治，形成規(guī)則意識、權力制約和權利保護意識、程序意識，在保護人民教育權益的法治理念基礎上，運用具體的法治思維方式認識教育改革、分析教育改革和形成教育改革的決定。

1.規(guī)則至上

法治思維首先是規(guī)則思維。規(guī)則至上，是法治區(qū)別于人治的基本標準。新中國成立70年來，我國已經(jīng)初步形成了具有中國特色的教育法律體系框架：以《中華人民共和國憲法》相關條款為核心，以《中華人民共和國教育法》為基本法，加上《中華人民共和國學位條例》等7部單行法，以及10余部教育行政法規(guī)、70余部教育行政規(guī)章、200余部地方性法規(guī)和政府規(guī)章。這是我國教育事業(yè)改革和發(fā)展的基本規(guī)則體系。深化教育改革必須有規(guī)則思維，要清楚既有法律規(guī)則是什么，哪些是法律允許做的，哪些是法律要求做的，哪些是法律禁止做的。合法與非法的判斷，是法治思維的核心。在法治之下謀劃教育改革，必須把合法性作為思考問題的前提，不能將已經(jīng)制定好的法律規(guī)則棄置一邊，更不能將改革與既有規(guī)則對立起來，以所謂“良性違法”的方式突破法律規(guī)則。確立規(guī)則至上的理念，就是要“做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情”。

2.權力制約與權利保護

權力和權利是法律的一對基本概念范疇，權力制約與權利保護是法治思維的重要內容。以憲法為核心的現(xiàn)代法律制度構建了一整套公民權利體系，憲法和法律是公民權利的保障書?，F(xiàn)代法治精神的內核是約束公權，保障公民的權利和自由。以權利制約權力，是我國教育改革40年的法治命題。運用法治思維深化教育改革，必須樹立權力制約或權力限度意識。權力必須有合法來源并在法治框架內行使，也就是“把權力關進制度的籠子”。全面深化改革必須以增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點，如果不能給老百姓帶來實實在在的利益，改革就失去意義，也不可能持續(xù)。教育改革中的權利保護意識，即尊重和實現(xiàn)公民的教育權利，提高人民群眾獲得感，辦好人民滿意的教育。教育改革應以尊重、保護和實現(xiàn)公民教育權利為目的，不能侵犯公民的法定權利或隨意增加公民義務，應當注重完善異議程序和機制，實現(xiàn)權利的及時有效救濟。

3.程序正義

法治是眾人之治，是理性之治；人治是個人之治，是感性之治。法治不同于人治的重要方面，在于法律是沒有感情的，是理智的體現(xiàn)。而由個人之治走向眾人之治的關鍵，就是程序。經(jīng)由程序，個人意見凝聚成公共理性，進而作出科學合理決策?，F(xiàn)代社會的教育主體是多元的，教育訴求是多樣的，教育改革會涉及不同主體的不同利益，必須通過程序設計將相關利益主體納入到教育改革的決策過程中，通過凝聚共識推動教育改革。為此，政府部門必須健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。程序正義是法治思維的重要內容，其意義不亞于實體正義。教育改革不僅要關心實體上的對錯，更要關注公權力行為的公開、公正、公平。

正確運用法治思維和法治方式深化教育改革

習近平總書記指出：“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作。”教育改革在一定程度上是對人們在教育領域權利和義務關系的調整，是突破不合理的利益藩籬、形成新的利益格局的重要方式。改革與法治之間存在一定的張力，改革需要對權利和義務關系作出動態(tài)調整，而法治要求權利和義務關系相對明確和穩(wěn)定。用法治思維和法治方式進行改革，才能為改革確定合法性基礎，保證改革在法治的軌道上進行。

1.啟動教育改革時要依法、找法

一方面，如果法律已經(jīng)對教育改革事項作出相關規(guī)定，那么教育改革要在相應的法律規(guī)則下進行，要充分利用法律預留的改革空間和制度條件，大膽探索，勇于創(chuàng)新。當教育改革決策關涉法律規(guī)定時，應當維護法律的權威和尊嚴，努力防止“違法改革”現(xiàn)象的發(fā)生。當現(xiàn)行法律不適應教育改革需要時，需要修改法律的應當先修改法律，先立后改；可以通過解釋法律來解決問題的應當及時解釋法律，先釋后改；需要廢止法律的要堅決廢止法律，先廢后改，以保證各項改革依法有序進行?？傊?，教育改革要于法有據(jù)，不能突破法律，不能破壞法治，而要充分發(fā)揮法律對教育改革的規(guī)范和保障作用。

另一方面，當法律對教育改革事項沒有相關規(guī)定時，教育改革要及時提出立法需求和立法建議，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，發(fā)揮法律對教育改革的引領作用?？茖W立法是處理改革和法治關系的重要環(huán)節(jié)。在研究教育改革方案和改革措施時，要同步考慮改革涉及的立法問題。實踐證明行之有效的措施和方案，要及時上升為法律。當實踐條件還不成熟、教育改革需要先行先試時，也要為教育改革試點工作提供合法依據(jù)后再進行。總之，教育改革要與法律同行，既要發(fā)揮法律對教育改革的引導和推動作用，也要通過教育改革不斷完善教育立法。

2.推進教育改革時要用法、靠法

法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。法律如果長時間懸置不用，就會被認為是“閑法”和“軟法”。教育法律正面臨這種窘境。教育法律被運用的機會較少，這與教育立法的抽象性與原則性有關，也與政府習慣用政策而不善用法律有關。長期以來，教育改革主要靠政策文件在推動。近些年來，隨著我國教育法律的不斷修改完善以及地方教育立法的推進，教育法律的可操作性逐漸增強，可適用性逐漸提高，為解決教育改革中的問題提供了更為堅實的保障。在全面推進依法治國的大背景下，推進教育改革時要用法、靠法，解決教育問題時要用法、靠法；要嚴格適用法律，不能執(zhí)法犯法，要平等適用法律，不能選擇性執(zhí)法。

在推進教育改革時，由于涉及利益關系的調整，有時候難免會出現(xiàn)一些矛盾沖突?；饨逃母镏挟a生的矛盾，必須首先依靠法治方式。處理相應事項時，應優(yōu)先使用法律手段。當教育改革出現(xiàn)矛盾時，要及時通過法治方式消除教育改革中的障礙，推動教育改革不斷前進。用法治方式化解教育改革中產生的矛盾，可采取申訴、仲裁、復議、訴訟等具體的法律手段。其中，教育訴訟為化解矛盾提供了最后的爭議解決渠道。我們要不斷拓寬并暢通教育訴訟的渠道，使教育改革朝著維護社會公平正義的方向前進，保證教育改革的正當性。

辯證處理教育改革與教育法治的關系

全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在現(xiàn)代國家治理中，法治具有重要的地位和作用。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式。黨的十八屆四中全會提出：全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家?？梢?，法治既是現(xiàn)代國家治理的手段，更是現(xiàn)代國家治理的目標。同理，全面深化教育改革的目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義教育制度，推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。教育法治是推進教育現(xiàn)代化的重要手段，實現(xiàn)教育法治是教育現(xiàn)代化的應有之義和顯著特征。我們要在深化教育改革中完善教育法治，提高教育法治化水平。教育改革與教育法治的關系，集中體現(xiàn)為在教育法治下推進教育改革、在教育改革中完善教育法治。

一方面，要運用法治思維和法治方式深化教育改革，發(fā)揮法治對教育改革的引領和推動作用，確保重大教育改革于法有據(jù)，做到在法治的軌道上推進教育改革，以法治凝聚教育改革共識，以法治引領教育改革方向，以法治規(guī)范教育改革進程，以法治化解教育改革風險，以法治鞏固教育改革成果。

另一方面，要把加強教育法治建設納入全面深化教育改革的總體部署。改革開放40年來，我國教育法治建設取得長足發(fā)展，但還面臨一些主要問題：教育立法理念、內容、速度和質量無法因應現(xiàn)代教育發(fā)展的新動向、新類型和新樣態(tài)；教育執(zhí)法體系不能適應教育治理的轉型需要；糾紛解決機制難以滿足權利救濟的及時、有效和多元需求。針對目前教育法治建設存在的主要問題，必須將加強教育法治建設納入全面深化教育改革的總體部署，在全面深化教育改革中完善教育法治。

首先，堅持科學立法和民主立法，完善中國特色教育法律制度體系。習近平總書記提出：“要堅持問題導向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領和推動作用。要抓住提高立法質量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護。”教育立法要主動適應教育改革的要求，加強重點領域立法；對已經(jīng)出臺的教育法律規(guī)范，要修改和廢止不適應教育改革要求的內容；要加強對教育法律條文的適用解釋，讓法律規(guī)定與教育改革實踐需要更加緊密地結合起來。

其次，深化教育行政執(zhí)法體制改革，保證教育法律法規(guī)嚴格實施。一方面，政府自身帶頭守法，切實做到依法行政，權從法出、權依法使、權由法管。另一方面，推進教育執(zhí)法體系建設，通過教育執(zhí)法保證教育法律的實施。要配齊配強教育執(zhí)法力量，建立健全執(zhí)法體制機制，通過綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法等機制，提升教育部門依法行政能力，真正把紙面上的法變?yōu)樾袆又械姆ā?/p>

最后，健全教育領域糾紛處理機制，全面保障教育法律法規(guī)有效適用。要積極探索建立法治框架內的矛盾糾紛多元化解機制，引導公民、法人和其他社會組織通過法律途徑合法合理表達訴求，運用仲裁、申訴、行政復議、訴訟等方式妥善處理各類教育糾紛。其中，應特別肯定教育訴訟的法治價值，擴大司法審查的受案范圍。教育訴訟通過一個個案例，讓權利得到救濟，實現(xiàn)定紛止爭的目的，讓當事人感受到公平正義，維護法律的尊嚴和權威。教育訴訟為教育法的適用打開了一條通道，不斷推進教育法治向前發(fā)展。

【作者單位：申素平，中國人民大學；郝盼盼，北京教育學院】

原載《中國高等教育》雜志