完善學生資助體系推動基礎教育高質(zhì)量發(fā)展

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務體系的意見》（簡稱《意見》），要求“推進基本公共教育服務覆蓋全民、優(yōu)質(zhì)均衡”?；竟步逃盏膬?yōu)質(zhì)均衡，是教育公平的重要體現(xiàn)，是社會公平的重要基礎?；A教育在國民教育體系中處于基礎性、先導性地位，要保障每個適齡兒童都可以接受有質(zhì)量保障的基礎教育，學生資助體系是實現(xiàn)這一目標的基礎性工程。

一、完善學生資助體系是推動基礎教育高質(zhì)量發(fā)展的基礎性工程

（一）完善學生資助體系有利于實現(xiàn)學前教育的公益普惠

黨的二十大報告指出，要強化學前教育普惠發(fā)展，把“幼有所育”作為“七有”民生問題之首。黨的十八大以來，我國學前教育取得長足發(fā)展，普及程度逐步提高，但仍是教育發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，具體表現(xiàn)為部分地區(qū)“入園難”“入園貴”，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡等問題。學生資助為經(jīng)濟困難兒童免去保教費并提供生活資助，能極大程度緩解經(jīng)濟困難家庭兒童的學前教育負擔壓力，推動學前教育普惠性發(fā)展。

（二）完善學生資助體系有利于促進義務教育的優(yōu)質(zhì)均衡

義務教育是教育工作的重中之重，義務教育階段學生資助是基礎教育學生資助工作的中心環(huán)節(jié)，主要由“一補”和“農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃”構(gòu)成?！耙谎a”既讓每個適齡兒童都能接受義務教育，保障教育的機會均衡，也能通過降低家庭收入對學生學業(yè)成就的影響，促進教育的結(jié)果平等；“農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃”從實際效果上改善了貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)水平不足的局面[1]，有效促進了城鄉(xiāng)間的教育公平。

（三）完善學生資助體系有利于推動高中階段教育的全面普及

高中階段教育是銜接義務教育和高等教育的重要環(huán)節(jié)，具有承上啟下的關鍵作用。[2]《中國教育現(xiàn)代化2035》明確了“全面普及高中階段教育”的發(fā)展目標。其中，普通教育與職業(yè)教育的關系是全面普及的重點問題。學生資助制度有利于加強中職教育吸引力，推動普高教育高質(zhì)量普及，促進普職協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)。

二、基礎教育學生資助體系的發(fā)展成就

（一）實現(xiàn)基礎教育各學段、所有學校、所有家庭經(jīng)濟困難學生的全覆蓋

在學前教育階段，發(fā)布《財政部 教育部關于建立學前教育資助制度的意見》《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》《支持學前教育發(fā)展資金管理辦法》等政策文件，提出“地方先行、中央補助”的學前教育資助原則，確保接受普惠性學前教育的家庭經(jīng)濟困難兒童（含建檔立卡家庭兒童、低保家庭兒童、特困救助供養(yǎng)兒童等）、孤兒和殘疾兒童得到資助。2021年，各級政府、幼兒園及社會共計資助幼兒795.03萬人次，資助金額共計達112.16億元。

在義務教育階段，發(fā)布《教育部 財政部關于全面實施城鄉(xiāng)義務教育教科書免費提供和做好部分免費教科書循環(huán)使用工作的意見》《教育部辦公廳關于進一步規(guī)范義務教育階段家庭經(jīng)濟困難學生生活補助工作的通知》《關于深入實施農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的通知》等政策文件，實現(xiàn)了“兩免一補”，保障了農(nóng)村義務教育學生的健康成長。2021年，全國共資助義務教育學生7499.84萬人次，資助金額608.76億元。2166.33萬義務教育家庭經(jīng)濟困難學生享受生活費補助政策，資助金額221.13億元；3634.09萬學生享受營養(yǎng)膳食補助政策，資助金額349.09億元。

在普通高中教育階段，發(fā)布《全面推行普通高中學生資助卡  加強普通高中國家助學金發(fā)放監(jiān)管工作的通知》《關于免除普通高中建檔立卡家庭經(jīng)濟困難學生學雜費的意見》等政策文件，建立起以國家助學金、原建檔立卡等家庭經(jīng)濟困難學生免學雜費為主，地方政府資助和學校、社會資助為補充的資助體系。2021年，全國共資助普通高中教育學生1234.35萬人次，資助金額164.27億元。

在中等職業(yè)教育階段，發(fā)布《關于中等職業(yè)學校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生和涉農(nóng)專業(yè)學生免學費工作的意見》《關于擴大中等職業(yè)學校免學費政策覆蓋范圍的通知》《關于擴大中等職業(yè)教育免學費政策范圍進一步完善國家助學金制度的意見》《教育部辦公廳關于嚴格規(guī)范中等職業(yè)學校招生、學籍和資助管理工作的通知》《中等職業(yè)學校學生資助工作指南》等政策文件，建立起以國家獎學金、國家助學金和免學費為主，地方政府資助、學校和社會資助等為補充的資助體系。2021年，共資助中等職業(yè)教育學生1796.69萬人次，資助金額332.70億元。其中，2萬名學生享受國家獎學金政策，獎勵金額1.20億元；325.91萬學生享受國家助學金政策，資助金額65.18億元；1253.61萬學生享受免學費政策，資助金額251.02億元。

（二）基礎教育學生資助更加精準有效

在資助政策設計時，因地制宜向欠發(fā)達地區(qū)傾斜。在財政上，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平建立5個檔次，中央與地方分檔按比例分擔資助資金；對特困地區(qū)學生設立專門資助項目。

在確定資助標準時，根據(jù)不同學生的受助需求實行分檔資助，加大對特殊困難學生的資助力度。[3]如中等職業(yè)學校國家助學金的平均資助標準為每生每年2000元，具體標準可由各地結(jié)合實際在1000—3000元范圍內(nèi)確定，可以分為2—3檔。

在落實資助政策時，積極推進數(shù)字化，升級全國學生資助管理信息系統(tǒng)。教育部逐步建立數(shù)據(jù)集成、挖掘、分析、共享一體化的資助數(shù)據(jù)應用體系和智能化決策與監(jiān)管體系，推進學生資助數(shù)據(jù)各部門共享，支撐地方精準認證。

在監(jiān)督管理方面，逐步形成由教育、財政、審計、紀檢監(jiān)察和社會力量參與的監(jiān)督機制，多措并舉，多方發(fā)力，確保學生資助更精準、更公平、更高效?！蛾P于進一步規(guī)范和加強學生資助管理工作的通知》要求教育部門、人社部門對學生資助開展定期核查工作，及時掌握資助政策落實情況，各級教育督導部門也要將資助資金發(fā)放情況納入日常督導范圍。部分省份還搭建“智慧資助”云平臺，實時掌握困難學生認定、資助資金發(fā)放等情況，實現(xiàn)資助工作過程的智慧化監(jiān)管。

（三）基礎教育學生資助水平不斷提升

資助力度不斷加大。年資助金額從2012年的1322億元，增加到2021年的2668億元，翻了一番。財政投入資金從2012年的1020億元，增加到2021年的2007億元，增長97%。其中，中央財政投入資金從2012年的628億元，增加到2021年的1238億元，增長97%。[4] 財政支持力度持續(xù)加大，形成了政府投入為主、學校和社會資金為重要補充的資助格局。

資助標準不斷提升。義務教育階段，兩次提高農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)膳食補助標準，從每生每天3元提高到5元；高中階段，不斷提高普通高中、中職國家助學金標準，從平均每生每年1500元提高到2000元。

資助范圍不斷拓展。義務教育“兩免一補”政策中“一補”范圍從家庭經(jīng)濟困難寄宿生擴大到非寄宿生，“營養(yǎng)改善計劃”實施范圍實現(xiàn)原國家扶貧開發(fā)重點縣全覆蓋，中職免學費和國家助學金覆蓋面不斷擴大。資助人次從2012年的近1.2億人次，增加到2021年的1.5億人次，資助范圍逐步擴大、規(guī)模穩(wěn)步增長。

三、基礎教育學生資助發(fā)展存在的問題

（一）基礎教育各學段學生資助體系仍有完善空間

學前教育兒童資助制度建立較晚，是資助體系中的薄弱環(huán)節(jié)，目前尚缺乏全國統(tǒng)一的資助體系。“具體資助方式和資助標準由省級政府自行制定”，容易導致區(qū)域發(fā)展不平衡、政策種類單一、覆蓋面較窄等一系列問題。資助體系尚不健全已經(jīng)成為制約學前教育公益普惠的重要因素。此外，2021年學前教育資助金額為112.16億元，占總資助金額的4.2%，總體占比仍較低。

義務教育學生資助制度體系已經(jīng)建成，目前還存在資助標準動態(tài)調(diào)整不及時的問題，比如隨物價上漲和經(jīng)濟增長而上浮資助標準的動態(tài)調(diào)整機制還不夠健全，“一補”和“營養(yǎng)改善計劃”的現(xiàn)行標準對家庭經(jīng)濟困難學生能起到的支持作用還有較大提升空間。

普通高中教育學生資助受學生自身心理因素影響較大。與其他學段相比，高中生學業(yè)壓力更大，心理狀態(tài)也處于對同伴態(tài)度比較敏感的階段，部分學生因此不愿意坦露家庭情況，影響資助效果。

中等職業(yè)教育學生資助的激勵和引導作用還不足。比如，國家獎學金評審選拔環(huán)節(jié)的技能導向有待提升。資助對普職協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)的引導也還不夠。

（二）從絕對貧困向相對貧困轉(zhuǎn)變加大基礎教育精準資助難度

當前，我國已經(jīng)全面建成小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題，學生資助也進入了解決相對貧困問題的新階段，這增加了資助對象確認的難度，對資助工作提出了更加精準識別和防止返貧的新要求。當前，以下問題亟待解決。

信息孤島現(xiàn)象仍然存在?；A教育階段資助信息化建設仍有待加強，特別是數(shù)據(jù)共享方面，國家層面的資助系統(tǒng)與社保中心、殘聯(lián)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門的數(shù)據(jù)共享機制已經(jīng)初步建立，省以下的數(shù)據(jù)共享機制還有待進一步建立和完善，學校內(nèi)部資助系統(tǒng)與學籍、事業(yè)統(tǒng)計等其他系統(tǒng)之間也還未實現(xiàn)深度融合。

學生資助對防止返貧的作用還未充分發(fā)揮。當前，學生資助管理部門缺少對學生家庭經(jīng)濟情況動態(tài)追蹤的手段，對學生家庭可能存在的返貧風險的把控能力比較欠缺。

（三）基礎教育學生資助仍存在發(fā)展不平衡不充分問題

我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在學生資助方面也存在著發(fā)展不平衡不充分的問題。

學生資助發(fā)展不平衡。地區(qū)間經(jīng)濟社會發(fā)展水平存在差異，各地困難家庭數(shù)量、比例和程度等不盡相同，這在客觀上提出了因地制宜的要求，應更加精準劃定不同的資助比例和資助標準。國家在制定資助政策時考慮到了各地的不同情況，但各省份內(nèi)部仍存在發(fā)展的不平衡，在實際操作中卻容易產(chǎn)生“一刀切”現(xiàn)象。如此，資助過程的“平等”就可能會造成資助結(jié)果的不平衡。這一方面是因為制定差異化指標會提升行政成本，另一方面也是因為目前尚缺乏對相對貧困的權(quán)威測量指標。

學生資助發(fā)展不充分。保障型資助水平標準較低，在學前教育階段對教育支出的替代率較低；發(fā)展型資助較不完善，普通高中還未設立專門的獎學金以激勵學生。其中主要原因是基礎教育學生資助來源較為單一，財政投入為資助的主要來源。2021年，財政資金投入占教育資助資金總額的比例，學前教育為97.05%；義務教育為97.85%；普通高中教育為94.98%；中等職業(yè)教育為98.34%。而這一數(shù)據(jù)在普通高等教育階段僅為56.49%。政府的財政投入很難在短期內(nèi)有大幅度提高，需要更多學校和社會資助資源加入。

四、進一步完善基礎教育學生資助體系的對策

（一）完善基礎教育階段各學段學生資助

建立健全學前教育資助制度。建立全國統(tǒng)一的學前教育資助體系，統(tǒng)一資助形式和標準。積極探索減、免、補助等多種形式相結(jié)合的資助形式，豐富資助內(nèi)容。增加資助對象，提高資助惠及面。

提高義務教育學生資助標準。按照《意見》要求，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和國家財政狀況，綜合考慮物價水平和生活成本等變動情況，完善資助標準動態(tài)調(diào)整機制，幫助家庭經(jīng)濟困難學生順利完成學業(yè)。

加強普通高中教育的隱性學生資助，優(yōu)化資助方式。資助工作要注重維護學生的自尊心，結(jié)合其生活所需給家庭經(jīng)濟困難學生潤物無聲的支持幫助。如通過對校園卡支出的數(shù)據(jù)調(diào)研，將餐費補助點對點打到學生卡中。

拓展中等職業(yè)教育資助的功能。完善國家獎學金評審辦法，更加體現(xiàn)技能導向。強化資助政策的激勵效果，推動學生資助由保障型資助轉(zhuǎn)向發(fā)展型資助，特別是助力培養(yǎng)學生的就業(yè)能力。

（二）進一步提升基礎教育學生資助精準化水平

加強學生資助信息化建設，加強數(shù)據(jù)交換共享。依托政務數(shù)據(jù)共享交換平臺，指導各地加強教育與民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、殘聯(lián)等部門間數(shù)據(jù)共享交換。[5] 除外部共享外，還要在學校內(nèi)部實現(xiàn)信息互通。學生的日常消費、學雜費、交通費等數(shù)據(jù)都可以對學生的“精準畫像”提供支撐，進而助力實現(xiàn)“精準滴灌”型資助。

完善動態(tài)跟蹤機制，發(fā)揮學生資助對鞏固拓展脫貧攻堅成果的支撐作用。保持學生資助政策總體穩(wěn)定、有效銜接，對防止返貧動態(tài)監(jiān)測對象子女給予重點關注。充分挖掘資助系統(tǒng)中有關家庭經(jīng)濟困難學生的數(shù)據(jù)，加強對信息的動態(tài)化監(jiān)管，建立能進能出的困難認定動態(tài)調(diào)整機制。除大數(shù)據(jù)外，還要建立定期聯(lián)系機制。通過實地走訪等多種方式開展全覆蓋式學生家庭調(diào)研，詳細了解每一個學生的家庭境況和實際經(jīng)濟困難，為家庭經(jīng)濟困難學生的精準認定、精準資助提供更加真實可靠的第一手資料。

（三）推動基礎教育學生資助平衡充分發(fā)展

推動基礎教育學生資助平衡發(fā)展。《意見》指出，“推動各地區(qū)根據(jù)所轄地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、財政狀況及家庭經(jīng)濟困難學生分布狀況，差別化確定資助比例和標準”。這就要求建立地方性、動態(tài)性資助名額分配機制，改變“一刀切”式的名額分配方式，由地方政府主管部門牽頭，在行政區(qū)域內(nèi)更加精準地根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及家庭經(jīng)濟困難群體規(guī)模，分級、分檔分配學生資助名額，并建立動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)各地區(qū)實際情況進行增減。如有些地區(qū)正在探索建立“困難指數(shù)”指標，以此作為分配名額的標準。

推動基礎教育學生資助充分發(fā)展。要進一步提高學生資助水平標準，更多向貧困地區(qū)人口傾斜，提高學生資助對教育經(jīng)費的替代率。推動基礎教育學生資助從保障型資助向發(fā)展型資助轉(zhuǎn)變，推動資助育人，把“扶困”與“扶智”“扶志”結(jié)合起來，培養(yǎng)受助學生形成感恩自強的獨立人格。黨的二十大報告提出要“構(gòu)建初次分配、再分配、第三次分配協(xié)調(diào)配套的制度體系”，這為豐富學生資助的來源渠道指明了方向。要鼓勵個人、社會組織和企業(yè)等參與資助活動，有效利用社會各方面資源，有針對性地進行教育資助，滿足學生多樣化需求。

注釋：

[1] 賈慧芳. 山西省農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃實施現(xiàn)狀研究——基于X縣的調(diào)查[D]. 武漢：華中師范大學，2018.

[2] 高耀. 全面普及高中階段教育對社會發(fā)展大有助益[N]. 光明日報. 2022-07-07.

[3] 于忠寧. 10年來全國累計資助學生近13億人次[N]. 工人日報. 2022-08-31.

[4] 2021年中國學生資助發(fā)展報告[N]. 中國教育報. 2022-08-28.

[5] 桑錦龍. 關于構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡基本公共教育服務體系的思考[J]. 人民教育，2021（17）：46-50.

（沈華，電子科技大學公共管理學院教授、博士生導師；牛文龍，電子科技大學公共管理學院研究生）

《人民教育》2023年第13-14期