治理體系和治理能力現(xiàn)代化：“雙一流”大學(xué)建設(shè)的重要保證

［摘  要］高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是新時代中國大學(xué)推進內(nèi)涵式發(fā)展、提升綜合競爭力的內(nèi)在需求。高校要審時度勢、順勢而為、乘勢而上，通過理念、制度、能力、方法等的革故鼎新，不斷完善大學(xué)治理體系、提升治理能力，加快推進“雙一流”大學(xué)建設(shè)。

［關(guān)鍵詞］“雙一流”建設(shè)；治理體系；治理能力

黨的十九屆四中全會從黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局和長遠出發(fā)，深刻回答了“堅持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”這個重大政治問題，明確了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)。高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是新時代中國大學(xué)推進內(nèi)涵式發(fā)展、提升綜合競爭力的內(nèi)在需求。高校要審時度勢、順勢而為、乘勢而上，通過理念、制度、能力、方法等的革故鼎新，不斷完善大學(xué)治理體系、提升治理能力，加快推進“雙一流”大學(xué)建設(shè)。

科學(xué)理解大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義

中國共產(chǎn)黨在新中國成立70年來，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度體系和治理體系逐步確立，積累了豐富經(jīng)驗、取得了重大成果，政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、民族團結(jié)，中華民族走上了重塑民族自信、走向民族復(fù)興的偉大歷史征程。大學(xué)治理體系和治理能力反映了一個國家高等教育制度以及制度執(zhí)行力。改革開放以來，為了適應(yīng)社會主義計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的需要，我國高等教育體制進行了卓有成效的改革。從以國家集中統(tǒng)一管理為主的高等教育管理體制、辦學(xué)體制、投資體制、招生就業(yè)制度等，逐步走向中央與地方兩級政府舉辦、管理高等教育和社會、市場多主體參與高等教育治理的新體制。通過推進高校內(nèi)部管理體制改革，高校的辦學(xué)自主權(quán)逐步擴大，初步構(gòu)建起了以學(xué)校章程為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度，并在深化人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新和國際交流合作等方面的改革中，形成了面向社會自主辦學(xué)的基本格局。

回顧40年來高等教育的發(fā)展歷程，我們在加強高等教育宏觀管理改革的同時，高校內(nèi)部管理體制也始終處在變革與改善之中。高校在獲得辦學(xué)自主權(quán)的同時，注重治理體系和治理能力的培育與提升?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確指出，要建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，從而開啟了現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的新征程。以此為開端，我國高校堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制；調(diào)整院系結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了管理重心下移；建立學(xué)術(shù)委員會，實行教授治學(xué)；健全了教職工代表大會制度，建立有效的民主監(jiān)督機制。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院著眼于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，相繼出臺了簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等一系列加快轉(zhuǎn)變政府職能的重大改革措施。要堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，改革不適應(yīng)現(xiàn)代大學(xué)需要的體制機制、規(guī)章制度，構(gòu)建適應(yīng)新時代要求的教育治理體系，不斷提高教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。國家及其有關(guān)部委先后頒布實施《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》（2017年）、《中國教育現(xiàn)代化2035》（2019年）等后，推動構(gòu)建政府與大學(xué)、大學(xué)與學(xué)院、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的良性互動機制，著力提高學(xué)校自主管理能力，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

由此可見，大學(xué)治理體系主要包括由黨委領(lǐng)導(dǎo)形成的政治權(quán)力、校長負責(zé)形成的行政權(quán)力、教授治學(xué)形成的學(xué)術(shù)權(quán)力和師生參與形成的民主權(quán)力等四個要素構(gòu)成的治理體系。而大學(xué)內(nèi)部治理能力，則是指通過健全和完善各種體制機制，正確協(xié)調(diào)處理好四種權(quán)力關(guān)系，提高規(guī)范管理學(xué)校各項事務(wù)和增強依法治校的綜合能力，包括培養(yǎng)高素質(zhì)創(chuàng)新人才的能力、吸引和集聚高水平師資的能力、科學(xué)研究與自主創(chuàng)新的能力、促進學(xué)科交叉生長的能力等。

精準(zhǔn)把握大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本點

黨的十九屆四中全會強調(diào)，堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨的科學(xué)理論，保持政治穩(wěn)定，確保國家始終沿著社會主義方向前進的顯著優(yōu)勢。必須緊緊圍繞“立德樹人”這一根本任務(wù)，尊重教育規(guī)律和人才成長規(guī)律，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，深入推進大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、管理體制和運行機制改革與完善，加快建立具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度，不斷推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

始終堅持黨對學(xué)校工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記指出：“辦好我國高等教育，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢掌握黨對高校工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，使高校成為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強陣地。”高校治理直接關(guān)系到培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人的根本問題，關(guān)系到傳承與創(chuàng)新什么樣的文明等重大問題。推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根本問題是把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到“把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊伍、保落實”上來，著力提高理論素養(yǎng)和政策水平，增強總攬全局協(xié)調(diào)各方的能力、應(yīng)對復(fù)雜局面的能力、依法治校理政的能力，全面貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策，貫徹執(zhí)行黨的教育方針，堅持社會主義辦學(xué)方向，堅持立德樹人，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人。

始終發(fā)揮大學(xué)章程的基礎(chǔ)性作用。黨的十九屆四中全會吹響了“中國之治”的強勁號角，大學(xué)治理離不開法制保障，更不能偏離法治軌道。大學(xué)章程是學(xué)校依法自主辦學(xué)、實施內(nèi)部治理的基本準(zhǔn)則。推進大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要以大學(xué)章程為核心，建立健全系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系。要傳承大學(xué)靈魂精神、弘揚大學(xué)文化價值、堅持辦學(xué)優(yōu)勢特色、凝聚辦學(xué)理念共識。要本著“于法周延、于事簡便”的原則，制定有用和管用的規(guī)章制度，制定能夠準(zhǔn)確體現(xiàn)黨的主張和師生意愿，立得住、行得通的規(guī)章制度。要全面梳理學(xué)校在教學(xué)、科研、干部人事、學(xué)生事務(wù)、后勤保障服務(wù)等各方面的制度規(guī)定，全方位開展“廢、改、立、留”工作，加強規(guī)章制度庫建設(shè)，整合形成系統(tǒng)性強、層次清晰、內(nèi)容規(guī)范，具有各學(xué)校特色的現(xiàn)代大學(xué)治理制度體系。

健全完善權(quán)責(zé)一致的監(jiān)督機制。黨的十九屆四中全會指出，黨和國家監(jiān)督體系是黨在長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。健全和完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是要建立政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力的平等制衡機制，強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。要健全以學(xué)術(shù)委員會為核心的學(xué)術(shù)管理體系與組織架構(gòu)，尊重并支持學(xué)術(shù)委員會獨立行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評定和咨詢等職權(quán)。要合理劃分學(xué)校、機關(guān)、院系的權(quán)責(zé)邊界，建立權(quán)責(zé)分明、以院系為主的校院兩級管理體制，做精機關(guān)、做實學(xué)院，加快推進管理重心下移，建立以學(xué)院為管理重心的運行體制。要建立和完善學(xué)校理事會、工會、教代會等制度，建立健全學(xué)校重大決策的民主協(xié)商機制，拓寬民主管理、民主監(jiān)督的渠道和方式。要大力推進黨務(wù)、校務(wù)公開，建立權(quán)力運行公開機制和流程管理制度，完善考核、激勵和責(zé)任追究機制。要整合紀(jì)檢、監(jiān)察、審計機構(gòu)的力量，做到各種監(jiān)督機制協(xié)調(diào)聯(lián)動，用制度管權(quán)管事管人，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。

牢牢抓住大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵點

治理是過程論思維，推進大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程，主要是規(guī)范學(xué)校內(nèi)部校院兩級管理體制和權(quán)責(zé)運行的過程，也是建立與學(xué)校發(fā)展階段相適應(yīng)的現(xiàn)代大學(xué)制度的過程。推進大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化既是落實國家“放管服”改革要求，也是積極深化學(xué)校綜合改革的重要目標(biāo)。

推動形成扁平化的校院兩級管理體制。目前，高校權(quán)力的縱向配置，基本上可以分為三種模式：第一種是直線型的科層制，作為共同體的學(xué)校居于最高層，代表學(xué)校行使職能的機關(guān)居于次級，而學(xué)院基本上就是一個執(zhí)行者，一個操作和運行的單位。第二種是扁平化的事業(yè)部制，學(xué)院相對有一些自主權(quán)、經(jīng)營權(quán)，可以有一些獨立的人、財、物權(quán)。第三種是像牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)那樣的獨立的聯(lián)邦制。要建設(shè)中國特色世界一流大學(xué)，服務(wù)中華民族偉大復(fù)興，就要確立世界坐標(biāo)，將學(xué)校的使命放在國際坐標(biāo)中。目前，我國眾多高校倡導(dǎo)的“做精機關(guān)、做實學(xué)院”，就是在推進校院兩級管理體制改革中實現(xiàn)校院兩級治理體系扁平化。這種校院治理體系中，職能部門的角色定位大致分為五個方面：一是戰(zhàn)略管理；二是研究制定政策；三是宏觀調(diào)控、監(jiān)督管理；四是對外聯(lián)絡(luò)；五是提供公共服務(wù)。學(xué)院要成為相對獨立的辦學(xué)主體，承擔(dān)起黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、專業(yè)建設(shè)和科學(xué)研究、社會服務(wù)等主要責(zé)任；同時，要在職稱評定、教師考核、自主理財、自主用人、資源配置等方面賦予院系更多的職責(zé)和權(quán)力。

建立權(quán)責(zé)明晰的工作推進機制。確定校院兩級管理體制和職能部門與學(xué)院各自的角色定位后，要盡快厘清權(quán)責(zé)清單和權(quán)責(zé)邊界。權(quán)責(zé)清單建立后，機關(guān)和學(xué)院將會更加清晰自己到底有哪些權(quán)力、怎么用好這些權(quán)力，需要承擔(dān)什么樣的職責(zé)。總體而言，對職能部門來說，“法無授權(quán)不可為”，“要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，要做到有求必應(yīng)、無需不擾，說到做到、服務(wù)周到。對學(xué)院來說，“法無禁止即可為”，要主動出擊、履職盡責(zé)，實事求是，雷厲風(fēng)行。合理配置校院兩級責(zé)權(quán)、建立清單化的工作推進機制，將有助于機關(guān)簡政放權(quán)，在“放管服”中優(yōu)化對學(xué)院的支持與服務(wù)，增強學(xué)院在學(xué)校內(nèi)部治理中的地位和作用，釋放學(xué)院活力、激發(fā)學(xué)院動力。職能部門要轉(zhuǎn)變思想觀念，深入全面研究政策，廣泛采納學(xué)院提出的意見建議，對學(xué)院的建議多一些包容和考慮，少一些“事無先例不愿為”，為學(xué)院干事創(chuàng)業(yè)搭建廣闊的舞臺。

建立多層次的監(jiān)督制約機制。隨著校院兩級管理體制改革的深化，學(xué)校的管理重心開始向?qū)W院轉(zhuǎn)移，學(xué)院成為黨委權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力等多種權(quán)力的聚集區(qū)，加強對學(xué)院的權(quán)力制約與監(jiān)督成為一項迫切而重要的任務(wù)。學(xué)校和各職能部門要深入研究，把放權(quán)和監(jiān)督緊密結(jié)合起來，把激發(fā)活力和制度約束緊密結(jié)合起來，先期介入、加強監(jiān)管，積極探索有效的監(jiān)督制約機制。要進一步完善學(xué)院的黨政聯(lián)席會、二級教代會、學(xué)術(shù)委員會、教授委員會、學(xué)生“三代會”等制度，明確基本職責(zé)、基本權(quán)力以及相互之間的監(jiān)督制約機制。要充分體現(xiàn)“以學(xué)生為中心、以教師為主體”的理念，擴大師生參與，最大限度地激發(fā)學(xué)院的辦學(xué)活力，激發(fā)全體師生參與治理的熱情。

建立全員發(fā)力的工作協(xié)調(diào)機制。實現(xiàn)由“校辦院”向“院辦?！鞭D(zhuǎn)變，就是在學(xué)院內(nèi)部、學(xué)院與機關(guān)、機關(guān)與機關(guān)之間搭建起有效的協(xié)同聯(lián)動機制。學(xué)院要認(rèn)真做好師生的思想動員和行動組織，鼓勵和發(fā)動廣大師生參與到方方面面的工作中來。要廣泛聽取搜集學(xué)院師生員工的需求，以師生需求作為學(xué)院決策事項、推進工作的重要依據(jù)。同時，要用是否滿足師生需求，反推學(xué)院制度流程是否合規(guī)合理。機關(guān)職能部門要把精力放在創(chuàng)造環(huán)境、理順機制、搞好服務(wù)上，梳理辦事流程、精簡辦事程序，為師生提供“陽光雨露”式服務(wù)。要把功夫下到規(guī)劃設(shè)計、解決問題、溝通協(xié)調(diào)上，精細精準(zhǔn)地支持學(xué)院改革發(fā)展，將學(xué)院在改革過程中遇到的問題總結(jié)歸納，及時與相關(guān)職能部門進行協(xié)調(diào)溝通，提出有利于學(xué)院事業(yè)發(fā)展、學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展的好方案好辦法。

建立導(dǎo)向鮮明的考核評價機制。習(xí)近平總書記指出：“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道”，“憑經(jīng)驗辦事、拍腦袋決策”不適應(yīng)新時代、新目標(biāo)要求，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要靜下心來多做一些調(diào)查研究，鉆研校史、院史、專業(yè)學(xué)科發(fā)展史，鉆研學(xué)院、學(xué)科發(fā)展的特色與現(xiàn)狀，把問題找準(zhǔn)、把解決問題的辦法研究透，才能縝密而務(wù)實地推進各項工作。要加快推進職員制改革，實現(xiàn)職員職級與干部職務(wù)層次并行，通過干部的“雙線晉升”“雙向任職”，拓寬干部晉升渠道，激勵年輕干部干事創(chuàng)業(yè)熱情。要完善落實領(lǐng)導(dǎo)干部“能上能下”機制，引導(dǎo)干部充分流動，優(yōu)者上、庸者下、劣者汰。進一步強化分類考核機制，讓能干者、實干者有動力、有舞臺，讓平庸者、觀望者沒有市場。

總之，大學(xué)治理與時代發(fā)展、社會進步密切相關(guān)，既有社會性、時代性，又有大學(xué)自身的特殊性。我們要緊緊圍繞黨的十九屆四中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的要求，著眼長遠、超前謀劃，將大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化置于中華民族偉大復(fù)興的偉大事業(yè)宏圖中，置于國家高質(zhì)量發(fā)展和民族振興中，置于服務(wù)區(qū)域和地方經(jīng)濟社會發(fā)展中，置于國際高等教育發(fā)展的大格局中，以創(chuàng)新的思路和舉措推動治理體系和治理能力革新發(fā)展，為加快建設(shè)中國特色世界一流大學(xué)注入新的生機與活力。

【作者袁占亭：蘭州大學(xué)黨委書記】

原載2019年第22期《中國高等教育》雜志